Pravičnost ali kaos vladnega predloga obdavčitve premoženja? Predlogi za boljši nepremičninski davek

V preteklih dneh je vladni predlog obdavčitve nepremičnin sprožil številne kritike. Kljub vsesplošni razpravi v medijih pa manjka temeljito razumevanje nepremičninskih evidenc, stanja v prostoru in upravne dokumentacije. Nihče si ne zastavi vprašanja: Kdo je sploh lastnik nepremičnin? Koliko so nepremičnine dejansko vredne? Te ključne neznanke onemogočajo smiselno razpravo o pravičnosti obdavčitve dodatnih stanovanjskih nepremičnin in stavbnih zemljišč.

Težava leži v nerazumevanju nepremičninskih podatkov, ki so pogosto nepopolni ali napačni in jih je treba pravilno interpretirati. Številne nepremičnine so v lasti t. i. “verjetnih lastnikov”, kar pomeni, da pravna varnost lastnikov in investitorjev ni zagotovljena.

Pravilno uvedena obdavčitev nepremičnin bi lahko spodbudila ureditev nepremičninskih evidenc, dokumentacije in procesov ter tako izboljšala pravno varnost lastnikov, investitorjev in upravljavcev. Le tako bi lahko spodbudili razvoj gospodarstva, kar bi posledično omogočilo, da bi mladi lažje dostopali do nepremičnin.

Trenutno so nepremičninske evidence in sistemi, povezani z nepremičninami, tako neurejeni, da improvizirane želje vladajočih politikov preprosto niso izvedljive.

Ključni izzivi vladnega predloga

  1. Neukinitev NUSZ:
  • Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ), ki ga vlada namerava obdržati, pomeni nadaljevanje neurejenega stanja in nedoslednosti, kar je bilo že večkrat dokazano in izpostavljeno. Evidence NUSZ so pomanjkljive, ne odražajo dejanskega stanja in ne zajemajo vseh zavezancev. Z vladnim predlogom naj bi se to neurejeno stanje nadaljevalo.
  1. Nepopolne evidence o lastništvu:
  • Lastniki pogosto niso pravilno vpisani v zemljiško knjigo (manjkajo EMŠO ali matične številke), kar povzroča pravno negotovost tako za lastnike kot za vse ostale uporabnike prostora, vključno z državo. Predvsem pa GURS ali davčni organ ne bosta mogla ustrezno identificirati davčnih zavezancev in pridobiti celotnega seznama njihovih nepremičnin, kaj šele zaznati druge ali dodatne stanovanjske nepremičnine.
  • Poleg posameznikov tudi občine ali državni upravljavci pogosto niso pravilno vpisani kot lastniki parcel, preko katerih potekajo ceste ali druge nepremičnine. Namesto tega so v zemljiški knjigi pogosto zapisani kot »javno dobro« ali »družbena lastnina«, kar onemogoča ugotavljanje, ali je lastnik občina, država ali drug državni upravljavec.
  • Za blaženje teh težav GURS vodi dodatno evidenco o upravljavcih, ki občinam in državi omogoča izogibanje ureditvi dejanskih evidenc ter vzdržuje zmedo. Ironično pa je, da se od zasebnih lastnikov pričakuje, da uredijo svoje evidence, medtem ko javni organi tega pogosto ne storijo.
  • Aplikacija GURS “Osebni vpogled”, ki naj bi zagotavljala seznam vseh nepremičnin v lasti posameznika na območju Republike Slovenije, ne prikazuje vseh nepremičnin, kadar imajo te status vpisa kot pripadajočo nepremičnino (npr. vsakokratni lastnik določene nepremičnine). To ustvarja zmedo, omogoča špekulacije z ustreznim evidentiranjem in odpira možnosti za skrivanje nepremičnin, tako pri obdavčitvi kot pri določanju socialnih transferov. Če bo vladni predlog sprejet, bo ta nedoslednost sistema predvsem špekulantom omogočala prikrivanje nepremičnin.
  • Poleg tega številne stavbe v zemljiški knjigi še nimajo oblikovane etažne lastnine, kar pomeni, da se ta stanovanja praviloma ne morejo prodajati na trgu ali se prodajajo po bistveno nižji vrednosti, kot je določena po množičnem vrednotenju nepremičnin.
  1. Dejanska vs. namenska raba delov stavb oz. stanovanj:
  • Lastniki lahko zlahka spremenijo dejansko rabo nepremičnin (npr. iz stanovanja v poslovni del stavbe) in tako zmanjšajo svojo davčno obveznost. Dejanska raba se določi na podlagi podatkov, ki jih sporočijo lastniki, medtem ko namenska raba izhaja iz gradbenega dovoljenja. Tako lahko lastnik prazno drugo stanovanje z geodetskim elaboratom pretvori v poslovni prostor – geodetu bo preprosto razložil, da tam nihče ne živi, vendar se prostor občasno uporablja za pisarniško dejavnost. Na ta način bo vlada izgubila vse prazne stanovanjske nepremičnine, ki jih želi obdavčiti.
  1. Javne ceste na zasebnih zemljiščih:
  • Javne ceste so pogosto speljane po zasebnih zemljiščih, pri čemer lastniki ali njihovi predniki niso prejeli odškodnine. To ustvarja nepravičnost in škodo za lastnike ter zmanjšuje pravno varnost prebivalcev te države. Še večjo škodo bodo lastniki utrpeli, če so ceste speljane po zemljiščih, ki imajo namensko rabo stavbnega zemljišča, saj bodo ob uveljavitvi vladnega predloga morali plačevati visok davek na nepozidana stavbna zemljišča. Občine so sicer v preteklosti že imele apetite da bi ta zemljišča priposestvovala.
  1. Druga javna gospodarska infrastruktura na zasebnih zemljiščih:
  • V Sloveniji poleg javnih kategoriziranih cest obstaja še mnogo druge javne gospodarske infrastrukture, kot so električni vodi, plinovodi in telekomunikacijske linije, ki so speljani po zasebnih zemljiščih. Škoda, povzročena najmanj 300.000 lastnikom (30 % vseh), bi lahko dosegla več milijard evrov.
  • Prej so lahko lastniki nepremičnin pridobili odškodnino za energetsko infrastrukturo s postopkom razlastitve, ki ga je omogočal Zakon o urejanju prostora (ZureP-2 in ZureP-3). Vendar je z novim spornim Energetskim zakonom (117. člen EZ-2, maj 2024) ta možnost onemogočena. Sedaj lahko te postopke sprožijo le upravljavci energetske infrastrukture, ki pa tega za obstoječo infrastrukturo praviloma ne storijo.
  • Posledično so lastniki ostali brez ustavne pravice varovanja zasebne lastnine. Če bo vladni predlog glede obdavčitve sprejet, bodo lastniki zemljišč, obremenjenih z energetsko infrastrukturo, poleg obstoječe škode, ki jo povzroča upravljavec, morali plačevati še visok davek na nepozidana stavbna zemljišča.
  1. Pripadajoča zemljišča v nikogaršnji lasti in nepozidana stavbna zemljišča:
  • Pripadajoča zemljišča, kot so dostopi, parkirišča, prostori za smetnjake in zelenice, pogosto niso pravilno vpisana v zemljiško knjigo na lastnike stavb. Lastniki pogosto niti ne vedo, da morajo to urediti, medtem ko zemljiškoknjižni lastniki, ki so pogosto občine, ta zemljišča ponovno prodajajo.
  • V večjih mestih so upravniki večstanovanjskih stavb začeli reševati ta problem s spodbujanjem lastnikov k vložitvi nepravdnih postopkov za ureditev zemljiškoknjižnega stanja. Pri stavbah brez upravnika pa lastniki pogosto za to niti ne vedo in posledično stanja ne uredijo.
  • Primer Joca Pečečnika pri Bežigrajskem stadionu ponazarja širše posledice neurejenih zemljišč. Zaradi neurejenih pripadajočih zemljišč ni mogel pridobiti gradbenega dovoljenja, kar je povzročilo propad njegovega investicijskega načrta za stadion in posledično tudi za njegovo osnovno dejavnost. To je pomenilo gospodarsko škodo za njega in finančno škodo za državo zaradi neizterjanih davkov, ocenjenih na več deset milijonov evrov.
  • Po nekaterih ocenah ima vsaj 300.000 stanovanj v Sloveniji neurejena pripadajoča zemljišča. Če upoštevamo, da je povprečna vrednost takšnega zemljišča najmanj 4.000 €, to predstavlja neposredno škodo za sistem v višini več kot milijarde evrov nedefiniranega premoženja. Posredna škoda, ki izhaja iz neurejene pravne varnosti pri investitorjih, bi lahko bila še večja. Nepremičnine ali gradbena dovoljenja so lahko razveljavljena, če se izkaže, da investitor gradi na pripadajočem zemljišču, ki pripada nekomu drugemu.
  • Ureditev evidenc in vzpostavitev zaupanja v zemljiško knjigo sta ključna za večjo investicijsko privlačnost, povečanje ponudbe stanovanj in stabilizacijo cen nepremičnin.
  • Ne glede na to, ali lastniki menijo, da niso na pripadajočem zemljišču nekoga drugega, še vedno ni zagotovila, da bodo pridobili gradbeno dovoljenje, tudi če ima zemljišče namensko rabo stavbnega zemljišča.
  • Vladni predlog bi dodatno visoko obdavčil nepozidana stavbna zemljišča, ki sploh niso ustrezno urejena v nepremičninskih evidencah ali ustrezno prikazana v aplikacijah in bazah organov. Poleg tega v nobenem primeru ni garancije, da bi gradbeno dovoljenje sploh lahko pridobili zgolj na podlagi namenske rabe.
  1. Razlike pri vrednotenju stavb glede na katastrski in registrski vpis:
  • Ko se je v letih 2006 in 2007 izvajal popis nepremičnin, so številni lastniki v strahu pred novimi davki prijavili manjšo površino stavb, kot je bila dejanska. Zavedali so se, da večja površina stavbe pomeni višjo posplošeno vrednost, ta pa višji potencialni davek in manjše socialne transferje.
  • Ob prodaji so ti isti lastniki pogosto prijavili večjo površino, kar je omogočilo “krčenje” ali “širjenje” stavbe glede na trenutne potrebe.
  • S spremembo Zakona o evidentiranju nepremičnin je bilo določeno, da lahko podatke o stavbah spreminjajo le certificirana geodetska podjetja. Posledično imajo stavbe, ki so jih izmerila ta podjetja (katastrski vpis), v povprečju okoli 30 % večjo površino kot stavbe, katerih podatke so sporočili sami lastniki (registrski vpis).
  • Z vladnim predlogom obdavčitve nepremičnin bodo višje obdavčeni pošteni lastniki, ki so pravilno sporočili podatke, ter tisti, katerih stavbe so bile katastrsko izmerjene.
  1.   Stavbe brez uporabnega dovoljenja:
  • Z novelo Gradbenega zakona iz leta 2018 je postalo obvezno pridobiti uporabno dovoljenje za nove enostanovanjske stavbe, kar je povzročilo, da so banke začele zahtevati upravna dovoljenja tudi za starejše enostanovanjske stavbe pred odobravanjem hipotekarnih posojil.
  • Posledično so po letu 2018 stavbe brez uporabnega dovoljenja postale občutno manj vredne kot stavbe z urejeno dokumentacijo.
  • Gradbeni zakon je sicer omogočil lažjo legalizacijo na podlagi daljšega obstoja stavb (za vse stavbe, zgrajene pred letom 2005). Vendar je konec leta 2023 Ustavno sodišče začasno zadržalo to določbo (do končne odločitve).
  • Zaradi tega je država lastnikom stavb brez ustreznega gradbenega dovoljenja odvzela občutno premoženje, saj ti ne morejo urediti dokumentacije. To je še posebej problematično, ker GURS-ovi modeli množičnega vrednotenja nepremičnin ne razlikujejo med stavbami z urejeno upravno dokumentacijo in tistimi brez nje.
  • Če bo vladni predlog obveljal, bodo lastniki dodatnih nepremičnin, zlasti tistih brez uporabnega dovoljenja, plačevali visok davek na podlagi posplošene vrednosti, ki pa še zdaleč ne odraža dejanske vrednosti takšne nepremičnine.
  1. Povezava stavba-parcela:
  • Po Zakonu o katastru nepremičnin (od aprila 2022) so sosedje lahko solastniki stavb, če del stavbe (npr. napušč strehe, balkoni) sega na njihovo parcelo. Čeprav je zadeva na ta način usklajena s stvarnim pravom, lahko povzroča velike težave pri upravljanju stavbe, še posebej pa pri obdavčitvi nepremičnin.
  • V primeru dodatnih stanovanj, kot predlaga vlada, se pojavlja vprašanje: Čigavo je to dodatno stanovanje, če streha stanovanjske stavbe sega čez parcelno mejo k sosedu?
  • Zanimivo je, da je v evidencah GURS-a v teh primerih kot lastnik lahko vpisan tudi sosed, vendar le, če je bila izmera stavbe izvedena po aprilu 2022.

 

Predlogi rešitev za izboljšanje sistema obdavčitve nepremičnin

  1. Dopolnitev sistema evidentiranja in urejanja nepremičnin:
    • Posodobitev podatkovnih in informacijskih sistemov, da bodo usklajeni z zakonodajo (npr. ureditev aplikacije Osebni vpogled in podatkovnih baz).
  2. Zakonodajne spremembe:
    • Odpraviti 117. člen EZ-2, ki omejuje razlastitve za obstoječo infrastrukturo.
    • Omogočiti legalizacijo starejših stavb, tako da se na Ustavnem sodišču sprosti določba o legalizaciji daljšega obstoja, presečni datum izgradnje stavb pa prestavi na 1. 6. 2018.
    • Poenostaviti upravne postopke na upravnih enotah (UE): Če upravna enota v enem ali dveh mesecih ne odgovori na vlogo za gradbeno dovoljenje, legalizacijo ali uporabno dovoljenje, bi moral sistem avtomatsko izdati pozitivno odločbo. Obenem je potrebna javna objava statistik o učinkovitosti upravnih enot (npr. koliko zamud imajo in kateri uradniki največkrat zavračajo vloge ali zavlačujejo postopke).
    • Urediti zakonodajo za vodna zemljišča: Podobno kot ZUreP-3 omogoča t. i. samorazlastitve za infrastrukturo na zasebnih zemljiščih, bi morali to omogočiti tudi za vodna zemljišča.
    • Spodbujati državo in občine k ureditvi pravilnih vpisov v zemljiško knjigo za lastne nepremičnine (npr. izbris lastništva »javno dobro«). To bi lahko dosegli s spremembo Zakona o katastru nepremičnin, ki bi omejil pravice upravljavcev pri sodelovanju v geodetskih postopkih, če nimajo pravilnih vpisov v zemljiški knjigi.
  3. Uvedba enotnega davka na nepremičnine:
    • Ukiniti obstoječe oblike obdavčitve, ki so nedosledne, zmedene in nejasne (npr. NUSZ, davek na premoženje).
    • Uvesti enoten davek z jasno določeno stopnjo (npr. 0,4 % GURS-ove vrednosti).
    • Dodeliti olajšave za nepremičnine z urejeno dokumentacijo, na primer:
      1. 70 % olajšave za stavbe s katastrskim vpisom in uporabnim dovoljenjem.
      2. 40 % olajšave za stavbe, ki izpolnjujejo le enega od pogojev (katastrski vpis ali uporabno dovoljenje).
      3. 65 % olajšave za stavbe, ki ne potrebujejo uporabnega dovoljenja, vendar imajo katastrski vpis.
      4. 50 % olajšave za parcele z urejenimi mejami.
      5. 60 % olajšave za nepremičnine, na katerih je javno dobro, pod pogojem, da je pravilno vpisan lastnik in pravilno zavedena zaznamba javnega dobra.
      6. 5 % olajšave za vse nepremičnine, katerih lastniki so v zemljiški knjigi vpisani z EMŠO ali matično številko (MŠ).
  4. Obdavčiti vse nepremičnine z delitvijo izplena med državo in občine (70 % : 30 %):
    • Obdavčiti vse nepremičnine, vključno s tistimi v upravljanju občin ali države (npr. ceste in vodotoki).
    • Takšna obdavčitev bi spodbudila bolj gospodarno ravnanje z nepremičninami in njihovo ustrezno evidentiranje. Trenutno je lastništvo pogosto nedefinirano (npr. vpisano kot »javno dobro družbena lastnina«), kar otežuje ugotavljanje lastnikov in komuniciranje z njimi, kadar je to potrebno (npr. pri določitvi meja).
    • Če bi bile občine obdavčene tudi za pripadajoča zemljišča stavb, bi bile bolj motivirane, da ta zemljišča odstopijo dejanskim lastnikom, kar bi tudi skrajšalo sodne postopke.
  5. Na zasebnih nepremičninah naj bo zavezanec upravljavec infrastrukture:
    • Na zasebnih nepremičninah, preko katerih poteka javna gospodarska infrastruktura brez evidentirane služnosti v zemljiški knjigi, naj bo davčni zavezanec upravljavec infrastrukture ali več upravljavcev, če jih je več.
  6. Davčni izplen bi se moral v celoti vrniti v sistem urejanja nepremičninskih evidenc in prostora:
    • Država, občine in upravljavci že zdaj nosijo velike stroške za vzdrževanje in upravljanje obstoječih sistemov. Če bi upravljavci plačali nekaj milijard evrov odškodnin za nakup nepremičnin ali odplačilo služnosti za nepremičnine, preko katerih poteka javna gospodarska infrastruktura, skupaj z vsemi stroški postopkov, bi se te zadeve lahko urejale vsaj deset let.
    • Poleg tega imajo država in občine še številne druge stroške, npr. za vzpostavitev in vzdrževanje nepremičninskih in prostorskih informacijskih sistemov (GURS, zemljiška knjiga, ministrstva, občine), ki znašajo nekaj deset milijonov evrov letno. Ti sistemi so ključni za učinkovito upravljanje s prostorom in nepremičninami, ne glede na to, ali bo davek na nepremičnine uveden ali ne.

Zaključek:

Predlagane spremembe bi spodbudile urejanje katastrskega in premoženjsko-pravnega stanja nepremičnin, prisilile izboljšanja prostorskih informacijskih sistemov, povečale pravno varnost vseh vpletenih in sčasoma povečale zaupanje v sistem. Davek na nepremičnine mora postati orodje za urejanje prostora, ne pa povod za špekulacije in nepravičnega obdavčenja.

Zakonodajalec bi moral sprejeti ustrezne zakonske spremembe, ki bi pripomogle k pravni varnosti lastnikov, investitorjev in drugih uporabnikov prostora. Tako bi ustvarili boljše pogoje za investicije, gospodarski razvoj in posledično tudi boljšo dostopnost stanovanj za mlade.

Boštjan Trobiš je pooblaščen inženir in sodni izvedenec za nepremičninske evidence